《基于生态系统气候变化适应的治理》

背景

近年来随着气候变化的负面影响愈发明显，如何降低其对生产生活所带来的风险，正成为社会面临的重大挑战。当前气候变化的应对手段以工程措施或灰色基础设施为主，多为被动的且未考虑其他部门的利益，可能会导致贫困地区气候脆弱性的增加，同时造成生物多样性和生态系统服务功能的恶化。

各国已逐步认识到生物多样性和生态系统服务，能够帮助人类降低气候变化的影响。因此将工程手段与基于自然的解决方案结合，开展基于生态系统的气候变化适应（Ecosystem-based Adaptation, EbA），对确保生态和人类健康并改善生产生活条件至关重要。

因此IUCN于2019年发布了《基于生态系统气候变化适应的治理》报告，结合IUCN中美及加勒比区域办公室开展的“变化中的变革—EbA治理的整体方法”项目，分析了中美各国治理EbA的情况，总结了经验教训，并为该地区及其他地区开展EbA提供了建议。

主要内容

报告分为六章，围绕与EbA治理的有效性、效率、功能、可复制性及可持续性有关的关键条件和具体措施展开。

基于生态系统的气候变化适应（EbA），是指“通过保护和恢复生态系统服务，降低社会对气候变化的脆弱性的一系列战略、政策和实践”。EbA是涉及多个部门和领域的复杂流程，有不同利益方参与并互动。参与方应具备动员能力、政治和法律能力、机构能力、技术能力（包括知识管理）、资金能力、创新能力和扩大推广能力等。另外针对不同目标群体，还应从多种角度，在各个层面开展各种形式的能力建设活动。

图表1:EbA扩展进程的各项元素

通过广泛搜集并记录各种证据与结果，EbA的有效性可以从四个方面进行评估：对人类社会的有效性、对生态系统的有效性、财务和经济效益、政策和体系。另外，主管部门在推动EbA治理过程中应重视监测评估体系的建立，以跟踪不断变化的生态系统状况，并促进相关法律法规执行和落实情况。

政策和法律能够积极主动地指导实践和制度发展，为EbA提供必要的资金保障，使社会和生态系统更好适应气候的不断变化。同时应当注意，针对气候变化适应的政策制定较为复杂，跨部门跨行业的协同合作非常必要。

在国际层面，《联合国气候变化框架公约》、《巴黎协定》、《生物多样性公约》、《迁徙物种公约》、《湿地公约》和《荒漠化公约》，及可持续发展目标等均就EbA提出了直接或间接的规定和条款，可供各方参考。在国家层面，应采用“自上而下”和“自下而上”结合的方法，将EbA纳入其各领域法律和政策中，特别是国土空间规划以及战略/规划环境评估和环境影响评价方面。

图表2:在行业法律管控领域的主流适应手段

为应对气候变化，出现了一些新型的多边正式机构，整合了来自多领域的利益相关方，在应对全球气候变化挑战方面发挥着关键作用。报告建议与EbA治理有关的机构，应当在决策过程拥有必要的灵活性和拥有跨部门和行业的多边属性，确保相关方广泛参与，采用生态系统方法并拥有合适且必要的法律地位或支持。

图表3:重要且实质的政策方针以及国家适应性规划的核心组成部分

加强国家、地区与市镇之间的衔接，开展部门间的协调，可以更好地实现公共部门的纵向和横向整合，从而促进EbA实施。而将气候预测和EbA纳入国土空间规划，是促进整合的有效抓手。针对EbA治理中遇到的挑战，报告建议应促进自由、知情的事先同意，建立特设机构和必要且合法的协调、参与与决策机制，认可新兴机构和基层实践经验，建立EbA本土机构等来应对。

中美洲国家开展EbA治理的案例

国家自主贡献（NDC）是各缔约方根据《巴黎协定》而各自制定的气候行动计划。目前约67％的NDC包含了与生态系统相关的气候适应内容。中美洲各国均已经批准了《巴黎协定》，同时EbA也在这些国家执行NDC过程中起到一定作用。从NDC相关内容、气候相关法律政策和机构等角度，报告介绍了中美洲相关国家的EbA治理案例：

墨西哥

墨西哥的NDC针对各种领域的多种问题作出了与EbA高度相关的重要承诺，其在EbA治理上实现了较为清晰的权力分配，在权限存在重叠的机构间通过协调机制实现有效协作。

哥斯达黎加

哥斯达黎加在NDC中明确提出了EbA的内容，包括提高森林覆盖率，通过阻止毁林来协调促进气候变化适应和减缓，以及通过生态环境服务付费（PES）和森林认证等实现可持续资源管护。

报告主要建议

理解相关理念和内涵

气候变化的有效治理是当今急需解决的关键问题，其效果将在未来30年内得以体现。面对气候变化的影响，生态系统可以成为社会的生命保障。应正确理解关于EbA和EbA治理的概念和内涵，并通过优化法律政策、加强能力建设、重视证据整理和促进各方合作等方式，来实现有效和公正的气候变化适应。

加强EbA治理能力建设

面对气候变化的逐渐带来的严峻挑战，报告建议世界各国应着手加强能力建设，包括气候变化适应能力、治理能力以及EbA治理能力等。

重视证据、知识和经验

EbA治理需要全面、严格和可靠的证据和数据基础，特别是实施EbA所带来的对生态系统服务、对社会的效益，以及对环境和社会脆弱性等影响的信息。因而需要建立能够收集和分析信息的证据和知识管理体系，建立具有可操作指标的监测与评估体系。

将EbA纳入相关政策

在国际、国家、地区和地方各层级，政策和法律都是确保EbA有效治理的适当手段。面对气候变化带来的威胁，报告建议各国应改善与自然资源、生态系统及其服务有关的法律和政策框架，以降低生态系统脆弱性并增强其韧性。

促进新型机构建设

气候变化的影响涉及社会的方方面面，因而报告建议应建立健全多边的、多重参与和官方协商的机构和机制，与传统的环境、生物多样性和自然资源管理机构并行运作并相互补充，以更好得应对气候变化。新型机构的多边性应涵盖横向（不同部门和行业之间）和纵向（不同的地方、国家和国际层面）层面，同时还应重视多种层面和方面参与方的能力。

建立多样协商机制

EbA领域的决策需要考虑一系列的复杂因素，包括不同部门、各级相关方、各种不确定性和短中长等时期，而很多的因素需要大量国国而异、因地域而异、因特定情况而异的协商。因此报告建议各国应建立多样的协商谈判机制，来促进共识的形成。这些机制既包括正式的协商进程，正式的社会或其他部门参与政策制定的机制，也包括围绕具体项目或具体方案的临时参与方式，并以地域为基础，围绕特定的时间、空间、生态系统或流域，来开展各方参与的充分协商。